Новые санитарно-эпидемиологические правила и нормативы по СЗЗ

Комментарий к постановлению Главного государственного санитарного врача РФ от 9 сентября 2010 г. № 122 «Об утверждении СанПиН 2.2.1/2.1.1.2739-10 "Изменения и дополнения № 3 к СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. Новая редакция"»

Очередные (№ 3) изменения в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 (далее – СанПиН) продолжают снимать административные барьеры.

СанПиН теперь не будет распространяться на действующие предприятия, только на строящиеся и реконструируемые объекты. С одной стороны, логика вводимой нормы вроде бы ясна – проект ориентировочного размера санитарно-защитной зоны (СЗЗ) должен быть разработан и утверждён до момента ввода объекта в эксплуатацию и у всех действующих предприятий СЗЗ должна быть установлена. Но это теория, а на практике многие предприятия работают, не имея такого проекта, и за его разработку принимаются, лишь получив предписание госоргана. Теперь получается, что предприятия, не успевшие установить СЗЗ, выпадают из-под влияния СанПиН и могут спокойно существовать без санитарно-защитной зоны. Так ли это и к чему это приведёт?

Если предприятие находится в зоне сложившейся застройки, то смысл разработки проекта СЗЗ действительно невелик – предприятие может доказать в рамках проекта ПДВ, что его выбросы не создают превышение установленных предельно-допустимых концентраций на территории жилой застройки и других объектов, запрещенных к размещению в СЗЗ. Превышение нормативов по шуму сами жильцы услышат и пожалуются. К тому же, если выявляется нарушение, то в нашей стране все равно ещё не готовы к закрытию предприятий, а у предприятий нет денег на отселение граждан. Вот и получается, что от установления СЗЗ действующим предприятиям действительно одни проблемы.

Но как быть в том случае, если предприятие функционирует без установленной СЗЗ на территории, свободной от застройки и вокруг, допустим, земли поселений? И при этом концентрации выбрасываемых загрязняющих веществ достигают значений ПДК на расстоянии километра от промплощадки? Получается, что построить сразу за забором предприятия жилой дом, больницу или детский сад теперь вполне законно – СЗЗ у предприятия нет, а следовательно, нет и ограничений по строительству объектов на данной территории. Конечно, требование о благоприятной окружающей среде никто не отменял и, в принципе, если в данном месте существует превышение ПДК загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, то строительство должно быть запрещено. Однако, как известно, практически везде фиксируется превышение ПДК по какому-либо веществу (взять хотя бы влияние автотранспорта в крупных городах), и запрещать жилое строительство на этом основании также становится затруднительным. Как и «подарить» предприятию земли в радиусе километра от промплощадки. Вот и выходит, что жильё построят и обяжут предприятие достигать ПДК не на расстоянии километра, а на расстоянии до жилья. В случае же строительства жилья непосредственно за забором предприятия ПДК нужно будет достигать на границе промплощадки.

С другой стороны, факт исключения действующих предприятий из преамбулы СанПиН не означает, что действующее предприятие не должно иметь СЗЗ, а означает лишь то, что этот СанПиН на действующие предприятия не распространяется. Логично предположить, что для действующих предприятий готовятся отдельные правила по установлению размеров СЗЗ, но официально такая информация не подтверждена, а неофициально как раз подтверждено обратное. Таким образом, на сегодняшний день, с одной стороны, мы имеем СанПиН по СЗЗ, который вскоре не будет распространяться на действующие предприятия, а с другой – нормы иных нормативно-правовых актов, на действующие предприятия распространяющиеся. Этими документами и будет очерчиваться правовое поле СЗЗ для действующих предприятий. На сегодняшний день это:

• постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 17 мая 2001 г. № 14 «О введении в действие санитарных правил» (вместе с «Гигиеническими требованиями к обеспечению качества атмосферного воздуха населенных мест. СанПиН 2.1.6.1032-01»);

• Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;

• Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»;

• СНиП 2.07.01-89 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений».

Также документы, регулирующие установление санитарно-защитных зон, могут быть приняты в субъектах Федерации. Эти нормативно-правовые акты не могут противоречить федеральному законодательству, но так как федеральный законодатель впрямую не высказался о судьбе СЗЗ действующих предприятий, а просто оставил этот объект без правового регулирования, пробел вполне может быть восполнен региональным нормотворчеством.

Если же исходить из того, что требования к СЗЗ действующих предприятий отсутствуют, получается совсем абсурдная ситуация. В начале, когда предприятие существует только на бумаге, ему СЗЗ устанавливается. Затем, когда оно функционирует в номинальном режиме, в его СЗЗ могут быть построены объекты, запрещённые, согласно СанПиН, к размещению в СЗЗ новых и реконструируемых объектов. Потом предприятие захочет реконструироваться, но не сможет, даже если цель реконструкции – модернизация, снижающая негативное воздействие на окружающую среду, так как в его СЗЗ уже будут объекты, недопустимые к размещению. Соответственно реконструируемое предприятие не сможет согласовать проект СЗЗ, не уменьшая её размер. Чтобы закрепить за собой такую СЗЗ, в отношении которой должны соблюдаться требования СанПиН, предприятию можно рекомендовать находиться в состоянии постоянной реконструкции. Тогда оно будет считаться реконструируемым и запрет на размещение в его СЗЗ объектов, запрещенных СанПиНом к размещению, будет сохраняться.

В то же время в преамбуле указано, что СанПиН не распространяется на действующие предприятия, но распространяется на эксплуатацию вновь строящихся и реконструируемых предприятий, и далее текст содержит нормы (пп. 3.5, 3.12), в которых впрямую указано, что эти нормы относятся к действующим предприятиям. Как трактовать этот подход и эти формулировки? Значит ли это, что по факту СанПиН будет частично распространяться и на действующие предприятия? Например, там, где в самой норме это оговорено? Сомнительно, что такой подход допустим с точки зрения юридической техники, но как это будет на практике?

Остальные изменения в СанПиН не менее значимы и тоже вызывают вопросы.

Так, предыдущие (№ 2) изменения в СанПиН освободили от разработки проектов СЗЗ объекты, относящиеся к V классу опасности, которым не требовалось сокращение СЗЗ. Настоящие изменения продолжили данное начинание. В отношении случаев, когда при размещении объектов малого бизнеса V класса опасности невозможно соблюсти ориентировочную СЗЗ, проект СЗЗ и натурные исследования заменены обоснованием размещения с расчётами, подтверждающими достижение нормативов по выбросам и физическим факторам воздействия на границе жилой застройки.

Не указано, в рамках какого документа делается требуемое обоснование. Можно предположить, что это может быть внутренний документ предприятия, предъявляемый при проверках. По крайней мере, мы исходим из позиции, что в административном праве, в отличие от гражданского, принцип «что не запрещено, то разрешено» не действует, а действует принцип «что не прописано – то не существует». Таким образом, раз не указано – у кого согласовывать данные расчёты, принимаем, что расчёты просто должны быть. Также эти расчёты должны быть в составе проекта, подаваемого на госэкспертизу, а потом – в составе проекта ПДВ, который согласовывается с Роспотребнадзором.

Как упомянуто выше, несмотря на заявление в преамбуле изменённых СанПиН, что они не распространяются на действующие предприятия, далее по тексту сохранены существовавшие и добавлены новые нормы, касающиеся действующих предприятий. Так, в отношении действующих (уже размещённых и работающих) малых предприятий V класса опасности в качестве обоснования их уже состоявшегося размещения будут использоваться данные исследований атмосферного воздуха и измерений физических воздействий на атмосферный воздух, полученные в рамках проведения надзорных мероприятий. Надзорные мероприятия для поднадзорных объектов бесплатны – делаются госорганом за счёт собственных (бюджетных) средств. Соответственно данную норму можно понимать как то, что указанные предприятия сами никаких действий, связанных с доказыванием соблюдения законодательства о СЗЗ, предпринимать не должны. За них это сделает госорган при проведении проверки.

Для размещения микропредприятий малого бизнеса с количеством работающих не более 15 человек взамен разработки проекта СЗЗ необходимо уведомление от юридического лица или индивидуального предпринимателя о соблюдении действующих санитарно-гигиенических требований и нормативов на границе жилой застройки. Подтверждение соблюдения законодательства о СЗЗ также будет осуществляться самим госорганом в рамках проведения надзорных мероприятий.

Также сохранены нормы пп. 3.1, 3.12, касающиеся действующих предприятий.

В главе IV «Установление размеров санитарно-защитных зон» из оснований для установления, изменения размеров установленных санитарно-защитных зон исключены натурные исследования. В отношении объектов I и II классов опасности указано, что «подтверждением соблюдения гигиенических нормативов на границе жилой застройки являются результаты натурных исследований атмосферного воздуха и измерений уровней физических воздействий на атмосферный воздух в рамках проведения надзорных мероприятий, а также данные производственного контроля». Однако это требование стоит обособлено и не включено в перечень оснований для установления (изменения размеров) СЗЗ. В отношении остальных объектов нет и этого уточнения, т.е. натурные исследования не требуются вообще. Соответственно можно предположить, что окончательное установление размеров СЗЗ теперь может выполняться непосредственно после прохождения санитарно-эпидемиологической экспертизы (экспертизы ФГУЗ).

Но остались нетронутыми нормы пп. 2.2, 4.1, 4.5, 4.6, в которых по-прежнему упоминаются натурные исследования.

Исключена оценка риска для здоровья населения при разработке проекта СЗЗ следующих объектов:

- животноводческих и птицеводческих предприятий;

- кладбищ;

- объектов, расстояние от границ которых до границ нормируемых территорий в 2 раза и более превышает нормативную (ориентировочную) СЗЗ.

Одно уточнение внесено в санитарную классификацию промышленных объектов – к V классу могут быть отнесены предприятия по переработке мяса мощностью до 5 т в сутки без копчения (ранее ограничением была только мощность мясного производства).

Когда мы обратились за разъяснениями в Роспотребнадзор, в комментариях нам было отказано по основанию, что документ не вступил в силу. Изменения № 3 вступают в силу по истечении 10 дней с момента официального опубликования. Представитель Роспотребнадзора уверил, что в течение суток после вступления СанПиН в силу необходимая нам информация будет опубликована на сайте Роспотребнадзора. Если разъяснения будут недостаточны, мы берем на себя обязательство подготовить официальный запрос в Роспотребнадзор и опубликовать ответ в журнале «Экология производства». Пока полагаем, что при применении нормативно-правовых актов о СЗЗ надо будет часто вспоминать принципы разрешения правовых коллизий – новая норма «отменяет» старую, специальная – общую... И каждый раз оценивать – насколько корректно применение норм СанПиН к действующим предприятиям.

Статья опубликована:

"Экология производства" № 12 декабрь 2010 года.